【编者按】2023年3月7日，美国民主党参议员马克·华纳（R-Mark Warner）领衔十余位两党议员提交了《限制信息通信技术安全威胁出现的法案》（Restricting the Emergence of Security Threats that Risk Information and Communications Technology Act，简称RESTRICT Act）。这部法案与近年来美国政府对TikTok发起的审查和制裁息息相关，是国会议员与白宫国家安全委员会以及商务部、财政部和司法部密切协商后起草的。这意味着在启动TikTok审查的两年后，美国当局已基本就TikTok的去向达成共识，并将通过法律手段“一劳永逸”地解决此类问题。为此，本文将对法案的核心内容进行梳理，并围绕美国各方反应对该立法的前景做出预判和分析。
一、法案的核心内容
1、法案明确的审查对象为“信息和通信技术产品服务交易”，主要是指任何在美国管辖下发生的信息和通信技术产品服务交易过程，即涉及任何硬件设备和软件服务的交易。
2、吸收了ICTS规则的大量内容，适用于所有ICTS交易，不限于外国对手的：任何美国管辖下的ICTS交易（TT在美国的运营也是“交易”），如果美国商务部长认为存在对美国国家安全或美国人的威胁（比如破坏美国关键基础设施、干扰美国选举、推进其他国家的政策议程），应当在本法颁布180天后对相关“交易”进行审查，并可在商国家情报总监等其他部门负责人后，决定是否禁止相关“交易”或者要求采取缓解措施。
3、新设一个对外国公司控制权的限制，只适用于“外国对手”：如果“外国对手”所有或者控制的公司持有ICTS产品和服务控制权（controlling holding），比如对交易完成前一年内任何时间点有不少于100万美国年活跃用户的app有控制权，美国商务部长可以进行审查，如果认为构成对美国国家安全或美国人的威胁，可以提请总统决定是否要求剥离（divestment）或者采取缓解措施。如果要求剥离，商务部长将向美国地区法院寻求禁令来执行。联邦行政程序法不适用于商务部长和总统的这些决定（不能依据联邦程序法的正当程序规则去法院起诉）。
4、和CFIUS一样，上述商务部长和总统的决定不受美国联邦法院的行政和司法审查（不能去法院挑决定本身），但可以基于程序理由等向美国联邦哥伦比亚地区法院申诉，并且只能向哥伦比亚地区法院提。
二、各方对法案的反应
白宫认为TikTok对美国造成国家安全威胁，对该法案的出台表示支持；美国两党同样对这部法案表示欢迎；商务部对法案表现出积极的态度；司法部也对此法案表示欢迎；国务院方面虽然还没有对法案做出反应，但是国务院新闻发言人在之前的新闻发布会上认为TikTok是同气球一样的对美实施监控的工具，是对美国造成安全威胁的重要体现。
与联邦机构的支持态度不同，法案还或将面临来自社会团体的反对。美国公民自由联盟（American Civil Liberties Union）对众议院发布的《威慑美国技术对手法案》（Deterring America’s Technological Adversaries Act）持反对态度，认为法案覆盖的范围过于宽泛，将严重损害公民的言论自由权。众议院的这份法案与参议院的法案具有很强的相似之处，亦在强调对TikTok等中国公司的审查力度。至此，尽管美国公民自由联盟目前尚未对参议院的法案进行回应，但作为与《威慑美国技术对手法案》较为相似的立法文本，这一社会团体或将同样采取反对的态度。
三、前景预判
一是法案经由两院辩论后通过并最终形成法律。这份法案由参议院提出，在经过众议院的审议和辩论后还需要回到参议院进行最后表决，而后由总统正式签署生效。值得注意的是，众议院此前已经出台了《威慑美国技术对手法案》（Deterring America”s Technological Adversaries Act，简称DATA法案）。可见，参众两院各自通过的法案均表现出对打击TikTok等中国科技企业的意图，体现出两党在外国技术危害美国国家安全这一问题上的共识。这种共同认知将成为众议院审查该法案的基础，有助于法案在众议院获得通过。此外需要注意的是，参众两院的不同版本可能会在法案磋商过程中合流，以增加法案落地的可能性。
二是法案未能通过，但化整为零嵌入到其他法案中。尽管法案目前受到多方的支持，但是仍不排除法案得不到通过的可能。因此，法案一旦未能通过，这就意味着两院在法案的内容上存在较大分歧。那么作为法案的其中一个去向即为拆分至其他法案中。除此之外，RESTRICT法案旨在对外国ICTS进行制裁，与此前美国制裁华为等中国科技企业的法案有异曲同工之处。因此，从技术安全维度，未通过的RESTRICT法案极有可能作为《联邦采购供应链安全法2018》、《安全设备法》和《安全可信通信网络法》的修正案而加入其中，必要时可以将ICTS应用程序以“危害国家安全”为由进行封禁。从投资维度，RESTRICT法案中有关限制ICTS交易的内容亦可补充至《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA）种，扩大对ICTS投资交易的审查范围。
三是以行政权力作为商务部实施制裁的基础。此前，商务部在进行ICT供应链审查时基本以白宫颁布的行政令为依据。例如，特朗普总统签署了第13942号《解决TikTok带来的威胁，并采取额外措施应对有关ICT及服务供应链的国家紧急情况》行政令，使商务部长可以根据行政令来禁止与TikTok有关的交易。法案提出之前，商务部已经成为对ICT及其相关交易进行审查的主要执行机构，即便法案得不到通过，拜登政府依然可以通过行政令赋予商务部以临时权力对敏感数据交易进行审查，进而对TikTok进行限制甚至彻底封禁。但需要注意的是，以行政权力为基础的制裁活动始终面临“合法性”挑战，这将是拜登政府在法案受挫后的“下下策”。
总而言之，近年来美国对外国技术优势的安全担忧日益高涨。然而就美国当局而言，对各类不同中国企业的评估及处理措施方面存在差异。因此，美国在未来或将建立一起一套更为全面的安全评估体系，以审查或制裁对美国可能造成安全威胁的企业。根据华纳的说法，参议院所颁布的法案将涵盖除社交媒体之外的广泛技术，包括人工智能、金融技术服务、量子计算和电子商务。该法案的文本还优先考虑卫星和移动网络、云服务和存储、互联网基础设施提供商、家庭互联网设备、商业和个人无人机、视频游戏和支付应用程序等领域的技术。由此可见，对外国技术审查的讨论已经从具体公司、具体案例上升至整个新兴技术体系。在中美技术竞争愈演愈烈的今天，美国通过一系列法案来构筑外国技术的审查与制裁将成为一个必然的趋势。
本文作者｜孙伟意
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